1. Góp ý và đề xuất 2 phương án sửa đổi Điều 110 Hiến pháp năm 2013
Phương án 1: Về mặt bản chất, đô thị là và phải là địa bàn có hệ thống hạ tầng kỹ thuật lẫn hạ tầng xã hội đồng bộ và khó chia cắt. Để xứng tầm đô thị, mọi thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nên được giữ nguyên địa giới lẫn tên gọi và tổ chức chính quyền bao gồm Hội đồng dân cử và Ủy ban hành chính. Đây chính là phương thức đảm bảo hiệu quả nhất địa dư phát triển đối với thành phố - một loại hình đơn vị hành chính đô thị có vai trò dẫn dắt địa phương và có tính truyền thống không chỉ ở nước ta. Đô thị nói chung là một đơn vị quần cư liên hoàn như một chỉnh thể thống nhất, không thể chia cắt về mặt địa lý, về kết cấu hạ tầng, kỹ thuật; hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội…; dân cư đô thị không có sự biệt lập về lối sống như dân cư nông thôn.
Việc phân định địa giới giữa các đơn vị hành chính nội đô chủ yếu mang tính nhân tạo mà không dựa vào đặc điểm tự nhiên của địa hình. Do vậy, nhiều quan điểm cho rằng, các đơn vị hành chính nội đô không phải là đơn vị hành chính – lãnh thổ (không có ý nghĩa về lãnh thổ) mà chỉ là đơn vị hành chính thuần túy. Chúng được phân chia nhằm phục vụ hoạt động chấp hành và điều hành theo quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội chung cho cả đô thị.
Các phường, xã, thị trấn thuộc thành phố hiện nay nên được sáp nhập và có thể gọi là khu vực hoặc khu phố; đồng thời, đặt đại lý hành chính của chính quyền thành phố tại đó. Chúng không phải là chính quyền vì không có quyền ra quyết định quản lý mà chỉ là nơi tiếp nhận yêu cầu và trả kết quả dịch vụ công của người dân (trước mắt nên duy trì song song với tiến trình chính quyền số).
Do vậy, chúng tôi đề xuất sửa đổi như sau:
1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có:
a. Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gồm có: thành phố, phường và xã.
b. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
2. Trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính do luật định.
Phương án 2: Trong lịch sử lập hiến nước ta, thuật ngữ “đơn vị hành chính tương đương” lần đầu tiên xuất hiện trong điều 113 Hiến pháp năm 1980 với tư cách đơn vị hành chính cấp tỉnh nhằm khẳng định ở tầm hiến định đối với sự tồn tại của Đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo . Theo Đề án sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp (ban hành kèm theo Quyết định số 759/QĐ-TTg ngày 14 tháng 4 năm 2025 của Thủ tướng Chính phủ), chuyển các huyện đảo, thành phố đảo hiện nay thành đơn vị hành chính cấp xã có tên gọi là đặc khu. Việc sử dụng thuật ngữ này chưa đảm bảo tính chính xác về mặt ngôn ngữ và có khả năng gây hiểu lầm với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Do vậy, chúng tôi đề xuất cần phân loại đơn vị hành chính (một cách tối đa) ngay trong Hiến pháp.
Tuy nhiên, theo điều 110 Hiến pháp năm 2013, đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã trong cấu trúc hành chính – lãnh thổ của thành phố trực thuộc trung ương mới được ghi nhận. Quy định này tạo tiền đề cho sự thành lập các đơn vị hành chính đặc thù nhằm đa dạng hóa mô hình tổ chức hành chính – lãnh thổ cũng như thích ứng tốt hơn quá trình đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ tại các thành phố trực thuộc trung ương.
Thể chế hóa Hiến pháp năm 2013, điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định “đơn vị hành chính tương đương” trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc trung ương theo Hiến pháp năm 2013 là “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương”. Hiện nay, nước ta có hai thành phố loại này là thành phố Thủ Đức thuộc TP HCM (từ ngày 01/01/2021) và thành phố Thủy Nguyên thuộc TP Hải Phòng (từ ngày 01/01/2025).
Do vậy, chúng tôi xuất sửa đổi như sau:
1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có:
a. Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gồm có: thành phố, phường, xã và đơn vị hành chính tương đương.
b. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
2. Trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính do luật định.
2. Đề xuất phương án sửa đổi Điều 111 Hiến pháp năm 2013
Nếu việc tổ chức đơn vị hành chính cần được hiến định thì tổ chức chính quyền địa phương cần được thể chế hóa ở tầm luật định, để đảm bảo tính ổn định, phục vụ cho quản trị quốc gia cũng như đáp ứng các nhu cầu của người dân. Lần đầu tiên, cặp khái niệm “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương” xuất hiện trong Hiến pháp. Thực tiễn cho thấy, việc đồng bộ hóa trong tổ chức chính quyền địa phương tại mọi đơn vị hành chính là bất cập trên nhiều phương diện. Trước đó, Hiến pháp năm 1992 đã có quy định theo hướng “mở” về tổ chức chính quyền địa phương tại Điều 118: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” nhưng đáng tiếc là Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và 2003 đã không đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương giữa các đơn vị hành chính bất chấp sự khác biệt về địa lý (đồng bằng, miền núi hay hải đảo); điều kiện kinh tế - xã hội (nông thôn hay đô thị); thứ bậc hành chính (cơ bản hay trung gian); nguồn gốc hình thành (lãnh thổ hành chính tự nhiên hay nhân tạo)…
Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Trên cơ sở đó, ngày 16/01/2009, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Theo đó, việc thí điểm này được thực hiện trên 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gồm Lào Cai, Vĩnh Phúc, Thành phố Hải Phòng, Nam Định, Quảng Trị, Thành phố Đà Nẵng, Phú Yên, Thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang. Quá trình thí điểm dù đã tích lũy không ít kinh nghiệm cũng như nhiều quan điểm song đến thời điểm ban hành Hiến pháp năm 2013, nhà chức trách vẫn chưa tổng kết thí điểm để rút ra cơ sở lý thuyết vững chắc cho việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp nào, ở đơn vị hành chính nào. Đối chiếu với Hiến pháp năm 1992, có thể nói rẳng, tính mở của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức chính quyền địa phương đã có bước phát triển đáng khích lệ khi khẳng định sự khác biệt cần có trong tổ chức chính quyền giữa nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tuy vẫn còn chưa dứt khoát trong việc thiết kế mô hình chính quyền địa phương.
Như vậy, theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, chính quyền địa phương được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính nhưng không nhất thiết phải là cấp chính quyền địa phương. Thông qua việc phân biệt cấp hành chính với cấp chính quyền, các nhà lập hiến đã định hướng phân biệt đơn vị hành chính cơ bản với đơn vị hành chính trung gian (như quận, huyện, phường). Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó chỉ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Ngay ở cấp chính quyền địa phương, việc tổ chức cũng phải phù hợp đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế. Tinh thần này cũng đã từng được vận dụng ở nước ta trong thời kỳ thi hành Sắc lệnh số 63-SL ngày 22/11/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các địa phương và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thành phố, khu phố cũng như Hiến pháp năm 1946 sau đó.
Thể chế hóa Hiến pháp năm 2013, điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định: “1. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này. 2. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. 3. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn”. Quy định này cũng đồng thời chấm dứt thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường. Cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính nước ta. Có lẽ, kết quả thí điểm chưa làm các nhà lập pháp yên tâm để bấm nút ủng hộ mạnh mẽ tính đa dạng của mô hình tổ chức chính quyền địa phương đã được Hiến pháp gợi mở tuy bước đầu đã có sự phân định giữa chính quyền địa phương ở nông thôn với ở đô thị.
Năm 2019, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019. Theo đó, khoản 1 điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi như sau: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Như vậy, Luật sửa đổi năm 2019 tiếp tục làm đậm nét tính mở của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức chính quyền địa phương vốn đã phần nào bị Luật năm 2015 làm cho mờ nhạt. Đồng thời, Luật đã sửa đổi, bổ sung Điều 44: “Chính quyền địa phương ở quận là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương”; sửa đổi, bổ sung Điều 58: “Chính quyền địa phương ở phường là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương”.
Những thay đổi trên đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Quốc hội ban hành Nghị quyết số 131/2020/QH14 (ngày 16/11/2020) quy định về tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh theo hướng chính quyền thành phố thuộc TP HCM là cấp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; trong khi các phường của thành phố thuộc thành phố chỉ tổ chức Ủy ban nhân dân. Trước đó, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 97/2019/QH14 (ngày 27/11/2019) về “Thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội”; Nghị quyết số 119/2020/QH14 (ngày 19/612020) về “Thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng” theo hướng tôn trọng sự khác biệt của từng địa phương: Hà Nội thực hiện không tổ chức Hội đồng nhân dân tại các phường thuộc quận, thị xã; Đà Nẵng không tổ chức Hội đồng nhân dân tại các quận, phường thuộc Thành phố.
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành (được thông qua ngày 19/02/2025 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/3/2025), chính quyền địa phương ở tất cả đơn vị hành chính, trừ đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, đều được tổ chức thành cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trường hợp Quốc hội có quy định về việc không tổ chức cấp chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính cụ thể thì chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính đó là Ủy ban nhân dân (khoản 2 Điều 2).
Do vậy, chúng ta cần thiết kế nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013 theo phương án: tiếp tục khẳng định tôn trọng và bảo đảm sự khác biệt giữa đơn vị hành chính nông thôn với đô thị, đất liền với hải đảo cũng như đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Đồng thời, dự liệu hai mô hình tổ chức chính quyền địa phương nhằm rút kinh nghiệm từ những cơ hội lập hiến cũng như lập pháp đã từng bị bỏ lỡ nêu trên; đồng thời tạo sự chặt chẽ, linh hoạt cần thiết ở tầm hiến định cũng như dành không gian cho đạo luật chuyên ngành quy định chi tiết để Hiến pháp có sức sống bền lâu.
Chúng tôi đề xuất sửa đổi Điều 111 Hiến pháp năm 2013 như sau:
1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, đất liền, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.
2. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính do luật định gồm có:
a. Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.
b. Ủy ban hành chính.
Luật gia, Thạc sĩ Lưu Đức Quang
Theo Phaply.net.vn
