1. Qui định của pháp luật hình sự về tội phạm “ vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước gây thất thoát, lãng phí”
Tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí được quy định tại Điều 219 thuộc mục 3 Chương XVIII các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế Bộ luật hình sự 2015 sửa đổi, bổ sung 2017
Để phân tích tội phạm này, trước tiên cần phải giải nghĩa khái niệm của “tài sản Nhà nước”. Trước đây có nhiều quan điểm cho rằng tài sản nhà nước chính là tài sản công. Tuy nhiên theo pháp luật hiện hành lại có quy định riêng về từng khái niệm như sau: Căn cứ khoản 5 Điều 3 Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 2013 quy định: Tài sản nhà nước là tài sản hình thành từ ngân sách nhà nước hoặc do pháp luật quy định thuộc sở hữu, quản lý của Nhà nước, bao gồm: trụ sở làm việc, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc; tài sản từ nguồn viện trợ, tài trợ, đóng góp của tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước cho Nhà nước và các tài sản khác do pháp luật quy định.
Căn cứ tại khoản 1 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định: Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác.
Mặt khác, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 ra đời đã thay thế Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước năm 2008. Như vậy có thể thấy rằng quan niệm về tài sản Nhà nước đã được thay thế bằng khái niệm tài sản công với nội hàm rộng hơn. Vì vậy, nội hàm quy định về “tài sản Nhà nước” trong cấu thành tội phạm Điều 219 Bộ luật hình sự 2015 có thể được hiểu theo nghĩa mở rộng dựa trên Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 2013 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.
“Điều 219. Tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí
1. Người nào được giao quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước mà vi phạm chế độ quản lý, sử dụng tài sản, gây thất thoát, lãng phí từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng hoặc dưới 100.000.000 đồng nhưng đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 01 năm đến 05 năm.
2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ 03 năm đến 12 năm: a) Vì vụ lợi; b) Có tổ chức; c) Dùng thủ đoạn tinh vi, xảo quyệt; d) Gây thất thoát, lãng phí từ 300.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng.
3. Phạm tội gây thất thoát, lãng phí từ 1.000.000.000 đồng trở lên, thì bị phạt tù từ 10 năm đến 20 năm.
4. Người phạm tội còn có thể bị cấm đảm nhiệm chức vụ hoặc làm công việc nhất định từ 01 năm đến 05 năm hoặc tịch thu một phần hoặc toàn bộ tài sản.”
Từ quy định trên, cấu thành tội phạm của tội này gồm 04 dấu hiệu:
Về chủ thể của tội phạm: Người phạm tội được quy định là người được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (thường là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước). Đây là một đặc điểm đặc trưng của tội phạm này mà không phải bất kỳ tội phạm nào cũng có.
Về khách thể của tội phạm: Khách thể của tội phạm này xâm phạm đến chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp (gọi chung là cơ quan, tổ chức đơn vị). Đối tượng bị xâm hại của tội phạm này là tài sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức, đơn vị bao gồm trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức, đơn vị như máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản khác do pháp luật quy định.
Về mặt khách quan của tội phạm: Hành vi được quy định là hành vi vi phạm chế độ quản lý, sử dụng tài sản của Nhà nước. Hành vi này có thể là không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ quy định của Nhà nước về quản lý, sử dụng tài sản của Nhà nước như: mua sắm tài sản nhà nước vượt qua tiêu chuẩn, định mức theo chế độ quản lý, sử dụng tài sản của Nhà nước; hoặc sử dụng tài sản nhà nước không đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, chế độ và không hiệu quả, lãng phí; hoặc không sử dụng, bảo dưỡng, sửa chữa, bảo vệ tài sản Nhà nước như bỏ mặc tài sản của nhà nước dưới tác động của thời tiết g dẫn đến hư hỏng nặng gây thất thoát, lãng phí..., không báo cáo tình hình quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được giao theo quy định pháp luật... hoặc các hành vi khác theo quy định tại Điều 10 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 và quy định của pháp luật có liên quan.
Hành vi vi phạm chỉ bị coi là tội phạm nếu gây thất thoát, lãng phí tài sản nhà nước từ 100 triệu đồng trở lên hoặc dưới mức đó nhưng chủ thể đã bị xử lý kỉ luật hoặc đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm.
Về mặt chủ quan của tội phạm: Lỗi của người phạm tội được quy định là lỗi cố ý. Có nghĩa là, người thực hiện hành vi vi phạm, nhận thức rõ hành vi quản lý sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí của mình là có tính nguy hiểm cho xã hội, thấy trước được hậu quả gây thất thoát, lãng phí và mong muốn hậu quả xảy ra.
8 bị can bị CQCSĐT Bộ Công an khởi tố trong vụ án do để dự án Hồ chứa nước Bản Mồng chậm tiến độ, gây lãng phí ngân sách
2. So sánh với tội phạm tham nhũng
Khi so sánh Tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí với các tội phạm tham nhũng nói chung quy định tại Mục 1 Chương XXIII Bộ luật hình sự 2015 thì có thể thấy đây là những tội phạm khác nhau, được quy định tại các chương khác nhau trong Bộ luật hình sự. Tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí xâm phạm đến trật tự quản lý kinh tế, còn tội phạm về tham nhũng liên quan đến nhóm tội phạm về chức vụ. Tuy nhiên, khi phân tích sâu hơn, chúng ta vẫn có thể thấy những điểm tương đồng của 02 loại tội phạm này.
Về điểm giống nhau: Hành vi "tham nhũng" và "lãng phí" đều là tệ nạn cần lên án, loại bỏ vì chúng đều làm thất thoát tài sản của nhà nước, của nhân dân. Tham nhũng và lãng phí đều là những hành vi gây thiệt hại đến phát triển kinh tế - xã hội, làm giảm lòng tin của nhân dân đối với hoạt động quản lý của nhà nước và trực tiếp tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế của đất nước, đều đáng bị lên án và bị trừng trị.
Điểm khác nhau ở chỗ:
- Về khách thể: Như đã phân tích nêu trên, khách thể của “tham nhũng và “lãng phí” (gọi tắt) xâm phạm đến các quan hệ khác nhau.
- Về chủ thể: Chủ thể của tội phạm “tham nhũng” là chủ thể có chức vụ quyền hạn không kể làm trong cơ quan nhà nước hay tư nhân. Tuy nhiên đối với tội phạm “lãng phí” có chủ thể là người được giao trách nhiệm quản lý, sử dụng tài sản của Nhà nước mà không yêu cầu yếu tố chức vụ, quyền hạn, hơn nữa tội phạm này yêu cầu người phạm tội là người trong Nhà nước hoặc các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp có vốn nhà nước.
- Về mặt khách quan: Hành vi “tham nhũng” là hành vi lợi dụng quyền hành để gây phiền hà, khó khăn và vụ lợi, hoặc là hành vi lợi dụng quyền hành để lấy cắp của công. Tham nhũng là hành vi bắt nguồn từ lỗi cố ý. Còn hành vi “lãng phí” là việc sử dụng nguồn lực vào những hoạt động vô ích, gây thất thoát, hư hại đến tài sản. Lãng phí bắt nguồn từ năng lực yếu kém, hay thái độ thờ ơ, thiếu tinh thần trách nhiệm.
Về mặt chủ quan: Tuy tội phạm “tham nhũng” và “lãng phí” đều được thực hiện với lỗi cố ý. Tuy nhiên xét về động cơ thì lại có sự khác nhau ở chỗ tội phạm tham nhũng có động cơ là vụ lợi với lỗi cố ý trực tiếp, còn yếu tố vụ lợi ở tội “lãng phí” thì chỉ là tình tiết định khung tăng nặng tại khoản 2 và yếu tỗ lỗi có thể là cố ý trực tiếp hoặc gián tiếp.
3. Một số khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn tố tụng
3.1. Khó khăn trong xác định hành vi có dấu hiệu tội phạm
Thứ nhất, khó khăn trong xác định hành vi vi phạm và định tội
Đối tượng phạm tội chủ yếu là những người có kiến thức chuyên môn về quản lý tài chính, kinh tế, với mạng lưới quan hệ xã hội rộng lớn, đặc biệt là với các cá nhân giữ chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan nhà nước. Phương thức và thủ đoạn hoạt động của chúng rất tinh vi, thường cấu kết chặt chẽ trong các đường dây, tổ chức, lợi dụng chức quyền để thực hiện hành vi chiếm đoạt tài sản công, đồng thời ngụy trang rất khéo léo, khó bị phát hiện. Do vậy, hiện nay chế tài xử lý hình sự đối với tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí thường ít được sử dụng để xử lý hành vi lãng phí mà thường được xử lý bằng các tội danh khác như “Tội vi phạm quy định về kế toán gây hậu quả nghiêm trọng”, “Tội vi phạm quy định về đấu thầu gây hậu quả nghiêm trọng”...
Ví dụ như: Sai phạm trong lĩnh vực quản lý tài chính, ngân sách: nhiều cơ quan, đơn vị thực hiện công tác quản lý tài chính, ngân sách chưa đúng quy định về định mức, tiêu chuẩn, chế độ để xảy ra thất thoát, lãng phí cho ngân sách Nhà nước như: quản lý, sử dụng tài sản công, thanh quyết toán vượt chế độ, định mức, tiêu chuẩn cho phép; sử dụng đúng hóa đơn, chứng từ (trong đó có tình trạng một số cơ quan, đơn vị sử dụng hóa đơn không đúng quy định); có những khoản thu tiền không nộp vào ngân sách cơ quan, đơn vị, để ngoài sổ sách kế toán tự thu, tự chi; không mở đầy đủ sổ sách kế toán, không in sổ, ký khóa sổ, lưu trữ hồ sơ kế toán, thực hiện không đầy đủ chế độ báo cáo tài chính theo quy định.
Có thể một số hành vi nêu trên vừa có dấu hiệu của tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí nhưng cũng có dấu hiệu của tội vi phạm quy định về kế toán gây hậu quả nghiêm trọng. Nhưng riêng tội vi phạm về kế toán trong mặt khách quan phải có hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn và vi phạm quy định về kế toán gây hậu quả nghiêm trọng, ngược lại hành vi của tội phạm liên quan đến lãng phí là hành vi do người có trách nhiệm được giao quản lý, sử dụng (không buộc là phải người có chức vụ, quyền hạn) vi phạm một số hoạt động kế toán gây lãng phí như đã nêu trên. Tội phạm về lãng phí thì có quy định xử lý rộng hơn liên quan đến nhiều lĩnh vực hơn, trong khi tội phạm kế toán có tính chất chuyên sâu chuyên môn hơn. Như vậy ranh giới giữa hai tội phạm là khá giáp ranh, có thể dẫn đến việc cơ quan tố tụng có thể bị nhầm lẫn hoặc định tội danh không phù hợp.
Tuy rằng các dấu hiệu cấu thành khác và chế tài xử lý của hai tội là cơ bản tương đương nhau, nhưng nếu hành vi lãng phí bị xem nhẹ, chỉ xử lý ở tội vi phạm quy định về kế toán gây hậu quả nghiêm trọng thì mặc dù tội phạm vẫn bị trừng trị nhưng tính răn đe, giáo dục về chống lãng phí chưa cao. Trong khi căn cứ Quy định số 191-QĐ/TW về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm việc, quan hệ công tác của Ban chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và Quy định số 192-QĐ/TW về Kiện toàn Ban chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực do Bộ Chính trị ban hành ngày 29/10/2024 đã xác định phòng, chống lãng phí có vị trí tương đương với phòng, chống tham nhũng, tiêu cực.
Các bị can bị khởi tố trong vụ án xảy ra tại Công ty cổ phần Tập đoàn đầu tư khoáng sản Hưng Thịnh do đã khai thác, xuất bán quặng titan nguyên khai không qua chế biến, gây thất thoát, lãng phí đặc biệt lớn
Thứ hai, khó khăn trong xác định thiệt hại
Việc thu thập thông tin và xác minh ban đầu đối với các vụ án kinh tế gặp nhiều khó khăn do tính chất phức tạp của các vụ việc này. Các đối tượng phạm tội thường có năng lực và trình độ chuyên môn cao, đồng thời hành vi phạm tội thường diễn ra trong một thời gian dài trước khi bị phát hiện. Điều này dẫn đến việc điều tra, thu thập chứng cứ không kịp thời, đối tượng có thể tiêu hủy chứng cứ hoặc tẩu tán tài sản phạm tội, gây ảnh hưởng lớn đến hoạt động chứng minh tội phạm. Nhiều trường hợp các quan điểm đánh giá chứng cứ và xác định thiệt hại trong một số vụ án giữa các cơ quan tiến hành tố tụng chưa thống nhất, phải họp bàn nhiều lần. Công tác giám định, định giá tài sản trong tố tụng cũng gặp nhiều trở ngại, khi tiến độ và chất lượng chưa đáp ứng yêu cầu, hầu hết đều chậm trễ, làm kéo dài thời gian giải quyết vụ án. Nhiều vụ án hết thời hạn điều tra, xác minh mà chưa có kết luận giám định hoặc định giá tài sản.
Mặc dù Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Nghị quyết số 03/2020/NQ-HĐTP về hướng dẫn vấn đề thiệt hại để xác định trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, trên thực tế nhiều trường hợp đối với các vụ án phức tạp thì còn tranh cãi trong vấn đề xác định thiệt hại.
Chúng tôi xin dẫn chiếu 1 vụ điển hình là việc xác định thời điểm xác định thiệt hại trong vụ án “vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước gây thất thoát, lãng phí”, liên quan việc giao, cho thuê nhà đất 8-12 Lê Duẩn (Quận 1, TP. HCM) từ sở hữu nhà nước sang tư nhân trái pháp luật. Tại Bản án phúc thẩm số 452/2021/HSPT ngày 02/12/2021 của Tòa án nhân dân cấp cao tại TP. Hồ Chí Minh (trang 22 - 23) [1]:
“Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh tại quyết định kháng nghị số 49/QĐ-VKS-P3 ngày 02/10/2020 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh có 2 nội dung chính:
- Công ty TNHH MTV Quản lý kinh doanh nhà Thành phố Hồ Chí Minh là Công ty 100% vốn nhà nước, toàn bộ số tiền 157 tỷ đồng (tính tròn) mà Công ty nộp góp vào Công ty L là tài sản nhà nước, Toà sơ thẩm căn cứ vào số tiền mà Công ty L nộp vào ngân sách để tính tương ứng vốn góp của Công ty để thu hồi số tiền 126 tỷ đồng (tính tròn) là gây thiệt hại cho Nhà nước số tiền hơn 30 tỷ.
- Toà sơ thẩm xác định thiệt hại thực tế tại thời điểm thực hiện hành vi phạm tội là không phù hợp mà phải tính thiệt hại tại thời điểm cơ quan điều tra khởi tố vụ án, số tiền thiệt hại là 1.927.403.283.217 đồng.”
Tuy nhiên, Hội đồng xét xử cấp phúc thẩm lại có quan điểm trái ngược với kháng nghị của Viện kiểm sát TP. Hồ Chí Minh như sau:
“Công ty TNHH MTV Quản lý kinh doanh nhà Thành phố chiếm 20% vốn góp trong Công ty L, Công ty L nộp 631.379.292.783 đồng vào ngân sách nhà nước để được nhận và thuê diện tích đất ở số 08 – 12 Lê Duẩn; 20% của 631.379.292.783 đồng là 126.275.858.552 đồng, việc Toà sơ thẩm buộc trả lại cho Công ty quản lý kinh doanh nhà Thành phố số tiền 126.275.858.552 đồng là đúng; 30.724.141.448 đồng mà kháng nghị cho rằng thiệt hại, số tiền này nó nằm trong tổng số vốn mà Công ty kinh doanh nhà Thành phố góp vào Công ty L, số tiền trên không mất như kháng nghị của Viện kiểm sát.
Về thiệt hại: Toà sơ thẩm xác định thiệt hại thực tế là xác định thời điểm các bị cáo thực hiện hành vi phạm tội tháng 6/2011(thời điểm ký Quyết định giao đất, cho thuê đất số 08 – 12 Lê Duẩn), số tiền thiệt hại 252.824.231.783 đồng đây là khoản tiền chênh lệch so với giá thực tế tại thời điểm giao đất và cho thuê đất. Viện kiểm sát cho rằng phải tính thiệt hại vào thời điểm khởi tố vụ án (Tháng 12/2018) để xác định thiệt hại (1.927.403.283.217 đồng) là không có căn cứ.”
3.2. Khó khăn trong quá trình tố tụng
Thứ nhất, khó khăn trong trường hợp tội phạm trốn ra nước ngoài
Pháp luật hiện hành của Việt Nam còn hạn chế trong chế định dẫn độ tội phạm bỏ trốn ra nước ngoài. Quy định của Luật Tương trợ tư pháp về dẫn độ hiện nay còn khá mờ nhạt, dẫn độ được thực hiện dựa trên cơ sở các Điều ước quốc tế. Trong trường hợp không có Điều ước quốc tế, nguyên tắc có đi có lại sẽ được áp dụng, với Bộ Ngoại giao là cơ quan chủ trì, phối hợp cùng các bộ, ngành liên quan để xem xét và quyết định việc áp dụng nguyên tắc này trong hợp tác dẫn độ với các quốc gia.
Tuy nhiên, trong thực tế, quy định này vẫn chưa phù hợp với thông lệ pháp lý quốc tế cũng như từ thực tiễn xử lý các vụ việc dẫn độ của Việt Nam. Hơn nữa, pháp luật hiện hành cũng chưa quy định rõ ràng về trình tự, thủ tục áp dụng nguyên tắc có đi có lại trong hợp tác dẫn độ với các quốc gia, dẫn đến việc áp dụng nguyên tắc này chưa đạt hiệu quả như kỳ vọng. Các đối tượng bỏ trốn thường tìm cách trốn chạy sang các quốc gia chưa ký kết với Việt Nam các hiệp định song phương hoặc đa phương liên quan đến việc dẫn độ, vì vậy các cơ quan chức năng chỉ có thể thông qua con đường ngoại giao và sự thiện chí để đề nghị nước bạn bắt giữ và dẫn độ đối tượng về Việt Nam.
Điển hình như vụ án liên quan đến việc Sabeco để khu "đất vàng" số 2-4-6 Hai Bà Trưng (TP. HCM) lọt tay tư nhân [2]. Cụ thể, trong thời gian giữ cương vị Uỷ viên Ban cán sự Đảng, Thứ trưởng Bộ Công Thương giai đoạn 2010 - 2017, bà Hồ Thị Kim Thoa đã có những vi phạm, khuyết điểm như sau: Bị cơ quan chức năng xác định có hành vi ký vào các văn bản để Tổng Công ty Bia rượu – nước giải khát Sài Gòn (Sabeco) thực hiện dự án bất động sản tại số 2-4-6 Hai Bà Trưng (TP. HCM). Cơ quan tố tụng xác định bà Thoa chỉ có hành vi đồng phạm giúp sức cho ông Vũ Huy Hoàng – Cựu Bộ trưởng Bộ Công Thương khi trực tiếp ký văn bản hoặc tham mưu, đề xuất cho lãnh đạo Bộ Công thương chấp thuận chủ trương cho Sabeco thực hiện dự án bất động sản dù đây không phải ngành nghề kinh doanh chính.